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央行徐忠谈金融监管体制改革之三:中央银行的角色和责任
发表时间:2018-02-11 22:57:0702:39   来源:本站    点击:3266163

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摘要 国际金融危机以来,金融监管政策一直是各界关注的焦点。

  国际金融危机以来,金融监管政策一直是各界关注的焦点。

  从国外看,主要发达经济体在对危机教训深入反思的基础上,积极推进金融监管改革,核心是提高金融监管标准,扩大金融监管范围,全面加强金融监管力度。如美国的《多德弗兰克法案》、英国的《2012年金融服务法案》、欧盟的《金融工具市场指令》(MiFID II)等。但相关政策在提升金融体系稳健性的同时,也因监管强化阻碍了金融发展和金融服务实体经济而招致批评和反弹。今年6月,美国众议院通过了大幅反转《多德弗兰克法案》的CHOICE法案,同时美财政部出台首份金融监管核心原则报告,呼吁放松银行监管要求。

  从国内看,随着经济进入新常态,从钱荒到互联网金融风险、从股灾到债市风暴,局部金融风险频繁爆发,不断暴露我国金融监管的深层次缺陷,这是“十三五”规划提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”的重要背景。

  今天我想借这个机会,试图在梳理金融监管发展沿革的基础上,从经济金融理论的角度探讨有效金融监管体系的框架,供大家参考。

  金融监管是伴随着金融市场发展而不断发展演进的。早期的金融监管是市场自发实现的。比如,1792年华尔街的“梧桐树协议”开启了美国证券行业的自律管理。1907年私人银行家摩根出面组织私人银行共同应对金融恐慌,最终促成了美联储的诞生。英国央行英格兰银行诞生之初也是一家私人银行。而随着金融危机的频度和烈度不断提升,尤其是“大萧条”之后,人们意识到金融危机所产生的巨大外部性和经济社会成本,仅仅依靠市场自律无法弥补市场失灵、防范系统性金融风险。理论上,经济学家们从权衡监管收益和成本的角度肯定了公共部门参与金融监管的重要性。实践中,出于降低危机外部性的考量,中央银行衍生出“最后贷款人”的职能,从而对金融机构的经营活动进行监督检查,实现金融监管从私人部门市场自律向公共部门监管的过渡。

  二战后,随着凯恩斯政府干预主义的盛行,金融监管以“重度监管、安全优先”为导向,普遍实行严格的金融管制,由此造成严重的金融抑制而效率损失。随着凯恩斯主义在70年代遭到“滞涨”的阻击,金融监管理论开始反思金融管制的局限性,提出了管制供求失衡、寻租、监管俘获等监管失灵的理论解释。西方发达国家此后纷纷放松对金融业的严格管制,开始转向“轻度监管、效率优先”,奉行金融自由化。美联储前任主席格林斯潘将之描述为“最少的监管就是最好的监管”。

  2008年国际金融危机爆发之后,轻触式监管下金融体系的脆弱性超过了微观层面的风险管理能力和宏观层面的监管能力,被认为是本轮危机爆发的重要原因,金融监管理论回到“安全与效率并重”,宏观审慎管理的重要性逐渐成为共识,对中央银行与金融稳定的关系也有了重新认识。

  但从金融监管理论来看,究竟什么样的金融监管体制能够实现安全与效率并重、既严格又富有弹性、可以有效平衡金融创新与风险防范呢?我想从以下几个角度谈一谈个人看法。

  利率。如果不参与事前事中监管,且监管信息无法有效共享,中央银行很难清楚掌握银行的资产状况,因而难以做出准确的救助决定,降低救助的效率。在这种情况下实施的救助,一部分事实上是在向已经资不抵债的问题金融机构输血,中央银行的最后贷款人职能被简化为付款箱,存在严重的道德风险。

  保险,一旦与事前事中日常监管分离,不仅危机救助和风险处置会因为信息不对称而缺乏效率,还会因日常监管者不必完全承担救助成本逆向激励其道德风险。因此,激励相容的监管分工下,危机救助者和风险处置者往往也承担日常监管职能。

  以存款保险为例,建立之初存款保险主要是作为仅负责事后偿付存款人的“付款箱”,但经过金融风险的检验,纯粹的“付款箱”模式被证明是不成功的,其局限性在于仅承担事后买单的责任,而不具备事前监督的权力,责任明显大过权力,难以有效应对监管宽容和道德风险,导致处置成本高昂,无法及时防范和有效化解金融风险。从国际发展趋势看,存款保险制度模式逐渐向权责对称的“风险最小化”模式收敛。一是存款保险可实施基于风险的差别费率,对风险较低的投保机构适用较低的费率,反之适用较高的费率,促进公平竞争,构建正向激励。二是赋予存款保险早期纠正职能,存款保险有权力检查、干预问题银行,在银行资不抵债之前,尽早发现并采取措施,实现金融风险“早发现、早处置”。

  从问责机制看,金融监管者由于并不完全承担监管失误导致危机和风险暴露的成本,导致监管激励不足,监管的努力程度低于最优水平。同时,即使有明确的监管制度,监管者也可能有法不依。问责机制就是要基于监管失误对监管者施加惩戒,强化其监管激励。比如,2001年澳大利亚HIH保险集团倒闭,澳大利亚金融监管局(APRA)被认为严重的监管失误,并可能存在政治献金的利益输送,澳政府专门成立皇家调查委员会进行调查,多名监管人员受到问责并免职。

  合理的监管者薪酬水平也是“权责一致”、激励相容的另一面。监管的有效性相当大程度上既取决于监管者的主观能动性,又取决于监管者与监管对象专业水平的对比。在监管机构薪酬水平与市场差距过大的情况下,监管机构人才不断流失、监管专业性下降无法避免。

  三是监管政策应公开透明。迪瓦特旁(Dewatrip>利率为前提;微观审慎监管通过明确的资本充足率要求金融机构风险总量(总资产)与自身风险承受能力(自有资本)相匹配;宏观审慎监管对系统重要性金融机构施加更高的监管要求,要求订立“生前遗嘱”,基于“大而不能倒”的隐性保护而提高监管约束。

   (原标题:央行徐忠谈金融监管体制改革之三:中央银行的角色和责任)

(责任编辑:DF353)

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